8.5.2025

Asia

Tupakkalain valvontamaksua koskeva valituslupahakemus ja valitus

Muutoksenhakija

A AG

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 6.3.2024 nro 1391/2024

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää A AG:lle valitusluvan ja tutkii asian.

Muutoksenhakijan valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden ja Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston (Valvira) päätökset kumotaan. Valvira velvoitetaan palauttamaan yhtiölle sen suorittama valvontamaksu 70 000 euroa viimeistään kuukauden kuluessa korkeimman hallinto-oikeuden tämän päätöksen antamisesta. Jollei valvontamaksua ole palautettu tämän ajan kuluessa, palautettavalle valvontamaksulle on maksettava viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan.

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto velvoitetaan A AG:n vaatimus enemmälti hyläten korvaamaan tämän oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja hallinto-oikeudessa yhteensä 20 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määrätään korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden tämän päätöksen antamisesta.

Asian tausta

(1) A AG on Sveitsiin sijoittuneen tupakkatuotteiden valmistaja B AG:n sveitsiläinen tytäryhtiö ja osa C-konsernia. C-konserni valmistaa tupakkatuotteita muun muassa Euroopan markkinoille.

(2) Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (jäljempänä myös Valvira) on 18.10.2022 päivätyllä laskulla numero 5620286906 määrännyt A AG:n maksettavaksi 70 000 euroa tupakkalain 91 §:n 4 momentissa tarkoitettuna vuoden 2022 valvontamaksuna.

(3) A AG on tehnyt valvontamaksusta oikaisuvaatimuksen, jossa on vaadittu valvontamaksun poistamista. Valvontamaksu on määrätty yhtiölle väärin perustein, koska Suomessa C-konsernin tuotteiden maahantuonnista, jakelusta ja myynnistä sekä niihin liittyvistä vastuista vastaa D Oy. A AG puolestaan vastaa keskitetysti konsernissa EU-CEG-portaalin ylläpidosta ja vuosittaisten toimitusmäärien ilmoittamisesta.

(4) Valvira on 26.1.2023 antamallaan päätöksellä (V/40935/2022) hylännyt A AG:n oikaisuvaatimuksen.

(5) Päätöksen perusteluiden mukaan valvontamaksu laskutetaan siltä yhtiöltä, joka on toimittanut ilmoituksen tupakkatuotteiden myyntimääristä edellä mainittuun portaaliin. Yhtiön väitettä siitä, että lasku on osoitettu väärälle yhtiölle, on pidettävä virheellisenä.

(6) Helsingin hallinto-oikeus on hylännyt A AG:n valituksen ja oikeudenkäyntikuluja koskevan vaatimuksen.

(7) Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa lausunut muun ohella, että yhtiö on tehnyt tupakkalain mukaisia tuoteilmoituksia EU-CEG-portaaliin (EU Common Entry Gate), ja valvontamaksun perusteena ovat olleet pikkusikarien tuoteryhmän tuoteilmoitukset. Yhtiö on tehnyt portaalissa tuoteilmoituksia ilmoittajatyypillä valmistaja. Yhtiö ei ilmoituksensa mukaan kuitenkaan ole tuotteiden valmistaja vaan osa tupakkatuotteita valmistavaa konsernia ja keskitetysti vastuussa konsernin EU-CEG-portaalin ylläpidosta ja vuosittaisten toimitusmäärien merkitsemisestä tupakkatuotedirektiivin edellyttämällä tavalla. Osapuolten ilmoittaman perusteella riidattomaksi on voitu katsoa, että tuotteiden maahantuoja on D Oy.

(8) Hallinto-oikeus on myös lausunut, että tupakkalain 91 §:n 4 momentin sanamuodon mukaan valvontamaksu peritään tupakkatuotteiden valmistajilta ja maahantuojilta ja valvontamaksu muodostuu valmistajan tai maahantuojan ilmoittamien myyntimäärien perusteella. Säännöksen esitöissä (HE 141/2021 vp, s. 38) on todettu, että pykälässä tarkoitettu valvontamaksu perittäisiin joka tapauksessa joko valmistajalta tai maahantuojalta riippuen siitä, kumpi myyntimääriä koskevan ilmoituksen on tehnyt.

(9) Yhtiö on tehnyt portaalissa ilmoitukset valmistajan roolissa ja siten esiintynyt valvontaviranomaiseen nähden valmistajana. Valvontaviranomainen voi tällaisessa tapauksessa pitää yhtiötä tupakkalaissa tarkoitettuna valmistajana, eikä viranomaiselle voida asettaa velvollisuutta selvittää, miten tupakkatuotteita valmistavassa konsernissa vastuut eri konserniyhtiöiden välillä on tosiasiallisesti jaettu. Valvira on siten voinut valvontamaksua koskevassa asiassa katsoa, että yhtiö on tupakkalaissa tarkoitettu valmistaja, ja osoittaa valvontamaksun yhtiölle.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Vesa Heikkilä, Tommi Toijonen ja Emmi Aakula, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(10) A AG on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Valviran päätökset kumotaan kokonaisuudessaan. Yhtiö on samalla vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa Valviran palauttamaan perusteetta suoritetun valvontamaksun 70 000 euroa takaisin laillisine korkoineen. Yhtiön on katsottava myös vaatineen, että Valvira velvoitetaan korvaamaan yhtiön täysimääräiset oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä 28 367,90 eurolla korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen.

(11) Valvira on vaatinut, että yhtiön valitus hylätään. Valvira on toissijaisesti vaatinut, että yhtiön oikeudenkäyntikuluja koskeva vaatimus hylätään riippumatta pääasian ratkaisusta ja yhtiön on pidettävä omat oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(12) Asiassa on kysymys siitä, onko Valvira voinut määrätä EU-CEG-portaaliin ilmoituksen tehneen A AG:n maksettavaksi tupakkalain 91 §:n 4 momentissa tarkoitetun valvontamaksun.

Osapuolten kannat

(13) A AG:n mukaan tupakkalain nojalla valvontamaksu on muodostettava tupakkatuotteiden valmistajan tai maahantuojan Valviralle sähköisesti ilmoittaman myyntimäärän perusteella. A AG ei kuitenkaan valmista Suomessa myytäviä C-konsernin tupakkatuotteita. C-konsernin organisaatiossa A AG on vastuussa keskitetysti EUportaalin ylläpidosta ja vuosittaisten toimitusmäärien merkitsemisestä EUportaaliin tupakkatuotedirektiivin mukaisesti. C-konsernin tuotteiden maahantuojana Suomessa on D Oy, joka vastaa tuotteiden jakelusta ja myynnistä sekä näihin liittyvistä vastuista Suomessa. D Oy on ilmoittanut konsernin tuotteita koskevat myyntimäärät erikseen sähköpostitse Valviralle.

(14) A AG:n EU-portaaliin tekemässä ilmoituksessa on kyse tupakkatuotedirektiivin mukaisten velvollisuuksien täyttämisestä. Tupakkatuotedirektiivin mukaisen ilmoituksen tarkoituksena ei ole se, että EU-portaalissa tehtävän ilmoituksen tietojen perusteella yksittäinen jäsenvaltio voisi kohdistaa toimialan yrityksiin veronluonteisia maksuja. Veronluontoisen maksun kohdistamisen on perustuttava lakiin eikä viranomaisen harkintavaltaan. Valviralla ei ole ollut laillista perustetta kohdistaa valvontamaksua A AG:lle.

(15) Valviran mukaan se on osoittanut laskun A AG:lle, koska yhtiö on valmistajan roolissa ilmoittanut EU:n yhteisessä ilmoitusportaalissa Valviralle myyntimääriä koskevat tiedot siitä huolimatta, mitä valmistajan ja maahantuojan välisistä velvollisuuksista on säädetty. Tupakkalain 91 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan Valviran on laskutettava valvontamaksu siltä yhtiöltä, joka on toimittanut sille ilmoituksen tupakkatuotteiden myyntimääristä.

(16) Valviran mukaan pitää paikkansa, että toinen yhtiö on sähköpostitse toimittanut Valviralle myyntimääriä koskevaa tietoa. Kun kuitenkin otetaan huomioon, mitä myyntimäärien ilmoittamisen mallista on säädetty, toisen yhtiön sähköpostitse toimittamat tiedot eivät voi vaikuttaa valmistajan tai maahantuojan EU-CEG-järjestelmän kautta toimittamiin tietoihin.

Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esitöitä

(17) Suomen perustuslain 81 §:n 1 momentin mukaan valtion verosta säädetään lailla, joka sisältää säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta. Saman pykälän 2 momentin mukaan valtion viranomaisten virkatoimien, palvelujen ja muun toiminnan maksullisuuden sekä maksujen suuruuden yleisistä perusteista säädetään lailla.

(18) Hallituksen esityksessä uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi (HE 1/1998 vp, 81 §:n yksityiskohtaiset perustelut) on todettu, että laista tulisi yksiselitteisesti ilmetä verovelvollisuuden piiri. Lain säännösten tulisi myös olla sillä tavoin tarkkoja, että lakia soveltavien viranomaisten harkinta veroa määrättäessä olisi sidottua harkintaa. Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan myös, että vakiintuneen määritelmän mukaan vero on rahasuoritus, joka ei ole korvaus tai vastike julkisen vallan maksuvelvolliselle antamista eduista tai palveluista ja jolle on ominaista valtion menojen rahoittaminen.

(19) Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen lausuntokäytännön mukaan verona tai veronluonteisena maksuna pidetään rahasuoritusta, joka ei ole korvaus tai vastike julkisen vallan maksuvelvolliselle antamista eduista tai palveluista, eikä maksun suorittaminen ole velvoitetulle subjektille vapaaehtoista, vaan johtuu esimerkiksi sen harjoittaman toiminnan luonteesta (näin esimerkiksi PeVL 41/2004 vp, PeVL 67/2002 vp, s. 3/I ja PeVL 28/2008 vp).

(20) Tupakkalain 10 §:n 2 momentin mukaan velvoite toimittaa Valviralle ja Euroopan komissiolle ( komissio ) sekä muiden EU:n jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille tässä luvussa vaaditut tiedot on ensisijaisesti valmistajalla, jos valmistaja on sijoittautunut Euroopan unioniin. Velvoite toimittaa tiedot on ensisijaisesti maahantuojalla, jos valmistaja on sijoittautunut EU:n ulkopuolelle ja maahantuoja on sijoittautunut Euroopan unioniin.

(21) Saman lain 16 §:n 2 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan valmistajan tai maahantuojan on lisäksi kerran vuodessa ilmoitettava Valviralle tupakkatuotteiden tuote- ja tyyppikohtaisista myyntimääristään.

(22) Saman lain 21 §:n 1 momentin mukaan tässä luvussa tarkoitetut ilmoitukset ja muut tiedot on toimitettava Valviralle sähköisessä muodossa. Sama koskee komissiolle ja muiden EU:n jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille 18 §:n mukaan toimitettavia tietoja.

(23) Saman pykälän 3 momentin mukaan sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä 14 — 16 ja 18 §:ssä tarkoitettujen tietojen toimittamisen tavasta ja mallista sekä 16 ja 18 §:ssä tarkoitettujen tietojen toimittamisen ajankohdasta.

(24) Saman lain 91 §:n 4 momentin mukaan Valvira perii sanotun lain valvonnasta aiheutuvien kustannusten kattamiseksi vuosittain valvontamaksun tupakkatuotteiden, nikotiininesteiden ja höyrystettäväksi tarkoitettujen nikotiinittomien nesteiden valmistajilta ja maahantuojilta. Valvontamaksu muodostuu sanotussa momentissa säädetyllä tavalla niiden myyntimäärien perusteella, jotka valmistaja tai maahantuoja on edellisen kalenterivuoden aikana ilmoittanut Valviralle 16 ja 27 §:n nojalla.

(25) Saman pykälän 5 momentin mukaan edellä 4 momentissa tarkoitetun valvontamaksun suuruus on kuitenkin vähintään 300 euroa ja enintään 70 000 euroa valmistajaa tai maahantuojaa kohden.

(26) Hallituksen esityksessä tupakkalain muuttamisesta koskevaksi sääntelyksi (HE 141/2021 vp, jakso 12.6 Valvontamaksu) on todettu, että esityksen mukaan Valvira perisi valmistajilta ja maahantuojilta vuotuisen valvontamaksun, joka perustuisi tuotteiden myyntimääriin ja jolla olisi tarkoitus yleisesti kattaa tupakkalain noudattamisen valvonnasta aiheutuvia kustannuksia. Valtiosääntöoikeudellisesta näkökulmasta tarkasteltuna valvontamaksu olisi vero, josta on edellä selostetulla tavalla säädettävä lailla. Esityksen mukaan tupakkalaissa säädettäisiin velvollisuudesta valvontamaksun suorittamiseen, valvontamaksun suuruuden perusteista ja valvontamaksuvelvollisen oikeusturvasta.

(27) Hallituksen esityksessä (91 §:n yksityiskohtaiset perustelut) on edelleen todettu, että tupakkalain 10 §:n 2 momentissa ja 22 §:n 2 momentissa säädetään siitä, miten velvollisuus toimittaa Valviralle tupakkalaissa säädettyjä tietoja jakautuu valmistajan ja maahantuojan kesken. Pykälässä tarkoitettu valvontamaksu perittäisiin joka tapauksessa joko valmistajalta tai maahantuojalta riippuen siitä, kumpi myyntimääriä koskevan ilmoituksen on tehnyt.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(28) A AG on tehnyt tupakkatuotedirektiivin mukaisia tuoteilmoituksia EU-CEG-portaaliin. Asiassa ei ole edes väitetty, että yhtiö olisi ilmoituksissa tarkoitettujen tupakkatuotteiden tupakkalaissa tarkoitettu valmistaja tai maahantuoja. Tuotteiden maahantuoja on sen sijaan D Oy.

(29) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että edellä kohdissa 19 ja 26 selostetulla tavalla tupakkalain 91 §:n 4 momentissa tarkoitettu valvontamaksu on valtiosääntöoikeudellisesti vero tai veronluontoinen maksu, josta on perustuslain 81 §:n mukaan säädettävä lailla niin, että laista ilmenevät yksiselitteisesti valvontamaksun suoritusvelvolliset.

(30) Tupakkalain 91 §:n 4 momentissa on säädetty, että valvontamaksuja ovat velvollisia suorittamaan säännöksessä tarkoitettujen tupakkatuotteiden valmistajat ja maahantuojat. Momentissa ei ole säädetty, että EUCEGportaaliin ilmoituksen tehnyt muu yhtiö kuin valmistaja tai maahantuoja olisi velvollinen suorittamaan valvontamaksun. Tällaisen muun yhtiön velvollisuutta suorittaa tupakkalain 91 §:n 4 momentissa tarkoitettu valvontamaksu ei voida perustaa lain esitöissä olevaan toteamukseen, jonka mukaan valvontamaksu perittäisiin joka tapauksessa joko valmistajalta tai maahantuojalta riippuen siitä, kumpi myyntimääriä koskevan ilmoituksen on tehnyt.

(31) Näin ollen Valviralla ei ole ollut oikeutta määrätä esillä olevaa valvontamaksua A AG:n maksettavaksi. Tämän vuoksi Valviran ja hallinto-oikeuden päätökset on kumottava. Valvira velvoitetaan samalla palauttamaan yhtiölle sen jo suorittama valvontamaksu 70 000 euroa viimeistään kuukauden kuluessa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta. Jos palautus tapahtuu myöhemmin, palautukselle on maksettava viivästyskorkoa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Oikeudenkäyntikulut

(32) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Saman pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

(33) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A AG joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Valvira on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n ja 100 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan A AG oikeudenkäyntikulut hallintooikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio, Anne Nenonen ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Anna Ahlberg.