3.5.2024

Asia

Valituslupahakemus ja valitus rakennuslupa-asiassa

Muutoksenhakija

Inkoon kunta

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 20.2.2023 nro 940/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Inkoon rakennus- ja ympäristölautakunnan päätökset saatetaan voimaan.

A:n ja B:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

A:n ja B:n vaatimus toimenpidekiellon määräämisestä jätetään tutkimatta.

Asian tausta

(1) Inkoon rakennus- ja ympäristölautakunta on päätöksellään 5.10.2021 § 81 jättänyt A:n ja B:n tekemän oikaisuvaatimuksen tutkimatta puuttuvan valitusoikeuden vuoksi siltä osin kuin oikaisuvaatimus koski yhden 9 k-m²:n suuruisen eristämättömän vapaa-ajan asunnon rakentamiseen kiinteistölle X myönnettyä rakennuslupaa. Lautakunta on hylännyt oikaisuvaatimuksen siltä osin kuin oikaisuvaatimus koski kahden 9 k-m²:n suuruisen eristämättömän vapaa-ajan asunnon rakentamiseen kiinteistölle Z myönnettyä rakennuslupaa.

(2) A ja B ovat valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatineet rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksen kumoamista sekä asian palauttamista lautakunnalle kiinteistöä X koskevilta osin ja rakennusluvan kumoamista kiinteistöä Z koskevilta osin.

Valituksen perusteena on esitetty muun ohella seuraavaa:

(3) Kiinteistöä X koskeva oikaisuvaatimus olisi tullut tutkia, koska rakennuksia käytetään vuokraustoimintaan ja siten niiden rakentaminen vaikuttaa olennaisesti A:n ja B:n kiinteistön käyttöön. Rakentaminen olisi vaatinut poikkeamisluvan. Kiinteistölle X kuljetaan rasitetietä A:n ja B:n omakotitalokiinteistön läpi. Kiinteistölle Z myönnetyt rakennusluvat ovat Inkoon voimassa olevan oikeusvaikutteisen yleiskaavan, maankäyttö- ja rakennuslain sekä Inkoon rakennusjärjestyksen vastaisia, sillä rakennusten käyttötarkoitus poikkeaa olennaisesti tavanomaisesta omakotitalo- tai vapaa-ajan asunnon käytöstä, mikä näkyy rakentamisen määrässä ja sen toteuttamistavassa. Tavallisella rakennusluvalla ei voida ratkaista majoitustoiminnan sijoittumista alueelle. Käyttötarkoituksen vuoksi rakentaminen olisi edellyttänyt poikkeamislupaa.

(4) Hallinto-oikeus on kumonnut Inkoon rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksen kiinteistön Z rakennuslupaa koskevalta osalta ja hylännyt rakennuslupahakemuksen. Hallinto-oikeus on kumonnut rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksen kiinteistöä X koskevalta osalta ja palauttanut asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

(5) Maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n perusteella, kun otetaan huomioon rakennuspaikan lähialueilla jo tapahtunut rakentaminen ja nyt kysymyksessä oleva hanke sekä pääkaupunkiseudun läheisyydestä aiheutuva ilmeinen rakentamispaine, rakentaminen tällä suoraan lain nojalla suunnittelutarvealueeksi katsottavalla alueella edellyttää maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n mukaista suunnittelutarveharkintaa.

(6) Asiassa ei ole esitetty, että hankkeen toteuttamismahdollisuudet olisi arvioitu suunnittelutarveratkaisulla. Näin ollen rakennuslupaakaan ei ole voitu myöntää. Se, että kysymys on varsin kevytrakenteisista ja kooltaan vain 9 km²:n kokoisista rakennuksista, ei anna aihetta arvioida asiaa toisin, kun rakennusten käyttötarkoitus on vapaa-ajan asunto, ja rakennusluvan ja asiassa saadun muun selvityksen perusteella rakennuksia on tarkoitus käyttää majoitustoimintaan.

(7) Inkoon rakennus- ja ympäristölautakunnan päätös 5.10.2021 § 81 on näin ollen kumottava ja hakemus hylättävä kiinteistölle Z myönnetyn rakennusluvan osalta.

(8) Kun otetaan huomioon kiinteistöä Z koskevasta rakennuslupapäätöksestä lausuttu ja se, että viereinen kiinteistö X sijaitsee lähistöllä toteutuneen rakentamisen ja rakentamispaineen osalta vastaavissa olosuhteissa ja erillisinä tehdyistä lupapäätöksistä huolimatta kuuluu samaan majoitustoiminnan hankkeeseen kuin Z:lle suunnitellut vapaa-ajan asunnot, myös kiinteistölle X suunniteltu hanke edellyttäisi rakennuslupaa laajempaa maankäytöllistä arviointia. Näin ollen valittajien valitusoikeutta arvioidaan maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n mukaisesti.

(9) Hallinto-oikeus katsoo, että valittajilla on asiassa valitusoikeus ja näin ollen heillä on ollut myös oikeus tehdä oikaisuvaatimus lautakunnalle. Inkoon rakennus- ja ympäristölautakunnan olisi tullut tutkia valittajien oikaisuvaatimus. Valituksenalainen päätös on siten tältä osin kumottava ja asia on palautettava lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Petteri Leppikorpi, Minna Ruuskanen ja Paula Kovari, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(10) Inkoon kunta on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Inkoon rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksen 5.10.2021 § 81 mukaiset rakennuslupapäätökset saatetaan voimaan.

(11) Hallinto-oikeus on virheellisesti ja perustelematta katsonut, että alueelle kohdistuu rakentamispainetta. Alueella toteutunut rakentaminen on hyvin vähäistä eikä kyseisten kiinteistöjen alueelle, Inkoon haja-asutusalueille tai Inkooseen ylipäätään kohdistu minkäänlaista rakentamispainetta. Rakentaminen kyseessä olevalla alueella ei edellytä suunnittelutarveratkaisua. Myöskään sitä, että rakennuksia kausiluonteisesti vuokrataan lyhytaikaiseen majoituskäyttöön, ei kyseisen rakennuskokonaisuuden mittakaavassa voida pitää perusteena suunnittelutarveratkaisun tarpeelle.

(12) CjaD rakennuslupien hakijoina ovat antaneet lausuman.

(13) A ja B ovat antamassaan lausumassa vaatineet valituslupahakemuksen ja valituksen hylkäämistä sekä korvausta oikeudenkäyntikuluistaan. He ovat lisäksi vaatineet, että korkein hallinto-oikeus asettaa toimenpidekiellon, jolla kaupallinen ja muu majoitustoiminta kiinteistöllä kielletään. Kunnalla on ollut tiedossa uuden majoituskeskuksen rakentaminen jo ennen luvan myöntämistä. Kiinteistöllä harjoitetaan kaupallista majoitustoimintaa ilman lupaa. Rakentaminen ja siihen liittyvä toiminta edellyttävät vähintään suunnittelutarveratkaisua, mahdollisesti myös kaavoituksellista tarkastelua.

(14) Inkoon kunta on antanut vastaselityksen.

(15) C ja D ovat toimittaneet lisäselvitystä.

(16) Vastaselitys ja lisäselvitys on toimitettu tiedoksi A:lle ja B:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(17) Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa Inkoon kunnan valituksesta ensin ratkaistava, edellyttääkö kysymyksessä oleva rakentaminen maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:ssä tarkoitettua suunnittelutarveratkaisua.

(18) Lisäksi asiassa on A:n ja B:n valitus hallinto-oikeudelle huomioon ottaen arvioitava, edellyttääkö rakentaminen maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä tarkoitettua poikkeamista.

Sovellettavat oikeusohjeet

(19) Maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentin mukaan suunnittelutarvealueella tarkoitetaan aluetta, jonka käyttöön liittyvien tarpeiden tyydyttämiseksi on syytä ryhtyä erityisiin toimenpiteisiin, kuten teiden, vesijohdon tai viemärin rakentamiseen taikka vapaa-alueiden järjestämiseen.

(20) Saman pykälän 2 momentin mukaan suunnittelutarvealuetta koskevia säännöksiä sovelletaan myös sellaiseen rakentamiseen, joka ympäristövaikutusten merkittävyyden vuoksi edellyttää tavanomaista lupamenettelyä laajempaa harkintaa.

(21) Saman pykälän 3 momentin mukaan kunta voi oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa tai rakennusjärjestyksessä osoittaa suunnittelutarvealueeksi myös alueen, jolla sen sijainnin vuoksi on odotettavissa suunnittelua edellyttävää yhdyskuntakehitystä tai jolla erityisten ympäristöarvojen tai ympäristöhaittojen vuoksi on tarpeen suunnitella maankäyttöä.

(22) Saman pykälän 4 momentin mukaan rakennusluvan erityisistä edellytyksistä mainitussa pykälässä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella säädetään 137 §:ssä.

(23) Maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 1 momentin mukaan lupaa rakennuksen rakentamiseen ei saa myöntää siten, että vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista.

(24) Maankäyttö- ja rakennuslain 136 §:n 1 momentin mukaan rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueen ulkopuolella on, että 1) rakennuspaikka täyttää 116 §:n vaatimukset; 2) rakentaminen täyttää sille 117 §:ssä säädetyt sekä muut tämän lain mukaiset tai sen nojalla asetetut vaatimukset; 3) rakentaminen täyttää 135 §:n 3 — 6 kohdassa asetetut vaatimukset; 4) teiden rakentaminen tai vedensaannin taikka viemäröinnin järjestäminen ei saa aiheuttaa kunnalle erityisiä kustannuksia; sekä 5) maakuntakaavasta tai yleiskaavasta johtuvat 33 ja 43 §:n mukaiset mahdolliset rajoitukset otetaan huomioon.

(25) Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä rakennusluvan edellytyksistä muutoin säädetään, rakennusluvan myöntäminen 16 §:ssä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella, jolle ei ole hyväksytty asemakaavaa, edellyttää, että rakentaminen: 1) ei aiheuta haittaa asemakaavoitukselle, yleiskaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle; 2) on sopivaa yhdyskuntateknisten verkostojen ja liikenneväylien toteuttamisen sekä liikenneturvallisuuden ja palvelujen saavutettavuuden kannalta; ja 3) on sopivaa maisemalliselta kannalta eikä vaikeuta erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden turvaamista.

(26) Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä hakemuksesta myöntää poikkeamisen mainitussa laissa säädetystä tai sen nojalla annetusta rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevasta säännöksestä, määräyksestä, kiellosta tai muusta rajoituksesta.

Saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

(27) Rakennushankkeessa on kysymys kolmen 9 k-m²:n suuruisen vapaa-ajan asunnon rakentamisesta oikeusvaikutteisen yleiskaavan M-alueelle.

(28) Korkein hallinto-oikeus toteaa aluksi, että rakennusluvan myöntäminen asemakaava-alueen ulkopuolella edellyttää, että rakennuspaikka täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 136 §:n mukaiset luvan myöntämisen edellytykset. Lain 16 §:n mukaisilla suunnittelutarvealueilla rakentaminen edellyttää lisäksi 137 §:ssä tarkoitettua suunnittelutarveratkaisua. Suunnittelutarvealueita ovat sekä kunnan oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa tai rakennusjärjestyksessä suunnittelutarvealueiksi osoittamat alueet että suoraan lain nojalla suunnittelutarvealueeksi katsottavat alueet. Jälkimmäisillä tarkoitetaan alueita, joilla toteutunut tai tuleva maankäyttö edellyttää riittävää suunnittelua. Lisäksi suunnittelutarveratkaisua edellyttää myös sellainen rakentaminen, joka ympäristövaikutusten merkittävyyden vuoksi edellyttää tavanomaista rakennuslupamenettelyä laajempaa harkintaa.

(29) Kysymyksessä olevaa aluetta ei ole osoitettu suunnittelutarvealueeksi yleiskaavassa tai Inkoon kunnan rakennusjärjestyksessä. Inkoon kunnan korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittaman selvityksen mukaan Inkoo on ollut muuttotappiokunta vuosina 2016 — 2020. Viimeisen kahden vuoden aikana kunta on ollut niukasti muuttovoittoinen, ja asukasmäärä on kasvanut korkeintaan kolmellakymmenellä henkilöllä vuodessa. Keskustataajaman asemakaavoitettujen alueiden ulkopuolelle Inkoon manneralueille on vuosina 2015 — 2022 myönnetty yhteensä viisitoista rakennuslupaa, joiden yhteydessä on muodostettu uusi rakennuspaikka, eli alle kaksi lupaa vuodessa.

(30) Saadun selvityksen mukaan rakentamisen kohteena olevat kiinteistöt sijaitsevat oikeusvaikutteisen Inkoon manneralueiden osayleiskaavan, Inkoon yleiskaava 2015, maaseutuelinkeinojen alueeksi osoitetulla alueella (M). Kaavamääräyksen mukaan alue on tarkoitettu pääsiassa maa- ja metsätalouden harjoittamiseen. Alueelle sijoittuva rakentaminen tulee pyrkiä sijoittamaan ennestään olemassa olevan asutuksen yhteyteen tai olemassa olevien teiden varteen.

(31) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa esitetyn selvityksen ja Inkoon kunnan lausuman perusteella Inkoon alueelle ei kohdistu yleisempää pääkaupunkiseudun läheisyydestä aiheutuvaa muuttopainetta. Kyseessä olevien kiinteistöjen lähialueilla asutus on suhteellisen harvaa eikä sen keskittymistä ole havaittavissa. Inkoon kunnan näkemyksen mukaan alueella ei ole tarvetta maankäytön tarkemmalle suunnittelulle. Kiinteistöt eivät sijaitse asemakaavoitettujen alueiden läheisyydessä. Karttatarkastelun perusteella kiinteistöjen lähialueelle ei ole toteutunut kylämäistä tai muutoin tiivistyvää rakentamista. Rakentaminen sijoittuu olemassa olevaan pihapiiriin, eikä se edellytä uusien tie- tai viemäriyhteyksien rakentamista.

(32) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että alueeseen ei kohdistu sellaista rakentamispainetta, joka edellyttäisi erityisiä toimenpiteitä alueen käyttöön liittyvien tarpeiden toteuttamiseksi. Näin ollen kysymyksessä ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentissa tarkoitettu suoraan lain nojalla suunnittelutarvealueeksi katsottava alue.

(33) Rakennuslupapäätösten mukaan kiinteistöille rakennetaan kolme 9 k-m²:n kokoista vapaa-ajan asuntoa. Ne sijoittuvat vierekkäisille kiinteistöille ja samaan pihapiiriin olemassa olevan asuinrakennuksen ja saunarakennuksen kanssa. Rakennukset kytketään sähköverkkoon, mutta niihin ei tule vesiliitäntöjä. Rakennusten viereen tulee ulkokäymälät. Etäisyys lähimmän naapurin pihapiiriin on yli 200 metriä. Rakennuslupapäätöksissä on todettu vapaa-ajan asuntojen tulevan osin omaan käyttöön ja osittain vuokrauskäyttöön. Lisäksi on todettu vuokraustoiminnan olevan pienimuotoista ja kausiluonteista mökkien lukumäärä, koko ja varustelu huomioon ottaen.

(34) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että rakennuslupien mukaiset vapaa-ajan asunnot ovat hyvin pieniä, varustelultaan yksinkertaisia ja sijoittuvat etäälle lähimmistä naapureista. Rakennusten määrä ei tässä tapauksessa aiheuta niiden koko huomioon ottaen kokonaisuutena arvioiden merkittävää muutosta kiinteistöjen käyttötarkoituksessa siten, että rakentaminen edellyttäisi erityistä suunnittelua alueella. Vuokrauskäyttö on rakennusten koko ja niiden varustelu huomioon ottaen pienimuotoista eikä siitä aiheudu maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 2 momentissa tarkoitettuja merkittäviä ympäristövaikutuksia. Asiassa ei muutoinkaan ole tullut esiin sellaisia vaikutuksia, joiden vuoksi rakentaminen edellyttäisi tavanomaista lupamenettelyä laajempaa harkintaa.

(35) Edellä todettuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että alueeseen ei kohdistu rakentamispainetta eikä kyse muutoinkaan ole sellaisesta rakentamisesta, joka edellyttäisi tarkempaa maankäytön suunnittelua. Näin ollen rakentaminen ei edellytä 137 §:n 1 momentissa tarkoitettua suunnittelutarveratkaisua.

(36) A ja B ovat valituksessaan hallinto-oikeudelle esittäneet, että rakennusten käyttötarkoitus poikkeaa olennaisesti tavanomaisesta omakotitalo- tai vapaa-ajan asunnosta. Heidän mukaansa rakennusluvat on myönnetty kaavan vastaisesti.

(37) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että rakentaminen sijoittuu edellä kohdassa 30 selostetusti oikeusvaikutteisessa osayleiskaavassa maaseutuelinkeinojen alueeksi osoitetulle alueelle. Alue on tarkoitettu pääasiassa maa- ja metsätalouden harjoittamiseen, mutta sinne on mahdollista sijoittaa myös rakentamista, kuten myös kaavamääräyksestä ilmenee. Kysymyksessä oleva rakentaminen sijoittuu olemassa olevaan pihapiiriin ja olemassa olevien teiden varteen.

(38) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että osayleiskaavassa osoitetulle maaseutuelinkeinojen alueelle on yleiskaavan toteuttamista vaikeuttamatta sinänsä mahdollista sijoittaa myös sellaisia vapaa-ajan asuntoja, jotka on tarkoitettu vuokrauskäyttöön. Tässä tapauksessa rakennusten määrä, koko ja varustelutaso huomioon ottaen kiinteistöjen varsinainen käyttö ei myöskään muutu myönnettyjen rakennuslupien johdosta varsinaiseksi matkailu- tai majoitustoiminnaksi. Ottaen lisäksi huomioon edellä rakennuksista ja niiden varustelusta todettu, rakentaminen ei aiheuta sellaisia ympäristövaikutuksia, että rakennusluvan myöntäminen edellyttäisi poikkeamista yleiskaavasta eivätkä rakennusluvat muutoinkaan ole hallinto-oikeudelle tehdyssä valituksessa esitetyillä perusteilla yleiskaavan, maankäyttö- ja rakennuslain tai Inkoon rakennusjärjestyksen vastaisia.

(39) Siltä osin kuin asiassa on kysymys A:n ja B:n oikaisuvaatimuksen jättämisestä tutkimatta kiinteistön X osalta valitusoikeuden puuttumisen vuoksi, korkein hallinto-oikeus toteaa edellä todettuun nähden, että valitusoikeus rakennusluvasta määräytyy asiassa maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n 1 momentin mukaan. Näin ollen valitusoikeus rakennuslupapäätöksestä on muun ohella viereisen tai vastapäätä olevan alueen omistajalla sekä sellaisen kiinteistön omistajalla, jonka rakentamiseen tai muuhun käyttämiseen päätös voi olennaisesti vaikuttaa.

(40) Saadun selvityksen mukaan A:n ja B:n omistama kiinteistö Y ei ole kiinteistön X rajanaapuri. Kiinteistölle X kuljetaan A:n ja B:n omistaman kiinteistön läpi kulkevaa rasitetietä. Kyseisen tien varrelle, osin A:n ja B:n kiinteistölle, on rasitteena osoitettu Z:n ja X:n kiinteistöjen hyväksi paikka ajoneuvojen pitämiseen.

(41) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että rakentaminen tai rasitetien käyttäminen ei vaikuta maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla olennaisesti kiinteistön Y käyttöön. Näin ollen lautakunta on voinut jättää A:n ja B:n oikaisuvaatimuksen tutkimatta valitusoikeuden puuttumisen vuoksi.

(42) Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Inkoon rakennus- ja ympäristölautakunnan päätökset saatettava voimaan.

(43) Korkein hallinto-oikeus toteaa lopuksi selvyyden vuoksi, että asiassa ei ole ratkaistu eikä voitukaan ratkaista, vastaako kysymyksessä olevilla kiinteistöillä sijaitsevien rakennusten käyttö niille myönnettyjä rakennuslupia.

Oikeudenkäyntikulut

(44) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, A:lle ja B:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Täytäntöönpanoa koskeva vaatimus

(45) Korkeimmalla hallinto-oikeudella ei ole toimivaltaa yleisesti kieltää majoitustoimintaa alueella. A:n ja B:n vaatimus on sen vuoksi jätettävä tutkimatta.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Laura Leino.