21.9.2018

Asia Yhteistoimintalakiin perustuva riita

Kantaja K

Vastaaja Opetushallitus (Suomen valtio)

ASIAN TAUSTA

Opetushallitus on käynyt touko-syyskuussa 2014 yhteistoimintaneuvottelut henkilöstön edustajien kanssa. Opetushallitus on tehnyt 20.5.2014 henkilöstön edustajille neuvotteluesityksen yhteistoimintaneuvotteluiden käynnistämiseksi. Neuvotteluesityksen mukaan neuvottelut koskevat koko Opetushallituksen henkilöstöä ja irtisanottavien ja osa-aikaistettavien määräksi on ilmoitettu yhteensä enintään 60 henkilöä. Lisäksi muina mahdollisina toimenpiteinä on ilmoitettu mm. lomauttaminen määräajaksi tai toistaiseksi. Toimenpiteiden on ilmoitettu koskevan enimmillään koko henkilöstöä. 1. neuvottelu on pidetty 27.5.2014 ja neuvottelut on todettu päättyneeksi 6.9.2014 pidetyssä viimeisessä yt-neuvottelussa. Neuvotteluiden päätteeksi Opetushallitus on rtisanonut 17 henkilön palvelussuhteen.

Opetushallitus on irtisanonut K:n virkasuhteen 30.9.2014 päivätyllä irtisanomisilmoituksella päättymään 30.3.2015. Irtisanomisen perusteeksi on ilmoitettu taloudelliset ja tuotannolliset syyt.

KANNE

Vaatimukset

K on vaatinut, että käräjäoikeus velvoittaa valtion maksamaan hänelle:
1. yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetun lain 43 §:n mukaisena hyvityksenä 18.000 euroa korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen haasteen tiedoksiannosta lukien, sekä
2. asiasta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen kuukauden kuluttua siitä, kun käräjäoikeuden tuomio asiassa on annettu.

Perusteet

- - -

Opetushallituksen neuvotteluesitys ei ole sisältänyt lain edellyttämiä tietoja periaatteista, joiden mukaan toimenpiteiden kohteeksi joutuvat virkamiehet valitaan, eikä näitä tietoja ole annettu myöskään ensimmäisessä yhteistoimintaneuvottelussa. Opetushallitus on neuvotteluesityksessä ilmoittanut, että "mahdollisten toimenpiteiden kohteena olevat virkamiehet määräytyvät viitteessä mainittujen normien mukaisesti". Neuvotteluesityksen viitteessä on mainittu valtion virkamieslaki, laki yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa sekä VM:n päätös muutosten johtamisesta muutosturvasta valtion hallinnossa.

Pelkkä viittaus valtion virkamieslakiin ja valtion virastoissa ja laitoksissa noudatettavaan yhteistoimintalakiin ei ole kuitenkaan riittävä tieto niistä periaatteista, joiden mukaan toimenpiteiden kohteeksi joutuvat virkamiehet valitaan. Opetushallitus ei ole edes väittänyt, että VM:n päätös muutosten johtamisesta ja muutosturvasta valtionhallinnossa sisältäisi kyseistä valtion virastoissa ja laitoksissa noudatettavan yhteistoimintalain mukaista tietoa työvoiman vähentämisen kohteeksi joutuvien virkamiesten valikoitumisesta.

Valtion virkamieslain 7 luvun 25 § käsittelee virkasuhteen irtisanomista virkamiehestä itsestään johtuvasta syystä. Tällä virkamieslain pykälällä ei ole siten mitään tekemistä tämän kanneasian kanssa, koska yhteistoimintaneuvotteluissa on ollut kysymys taloudellisista ja tuotannollisista syistä aiheutuvista sopeuttamistoimenpiteistä, jotka ovat voineet johtaa irtisanomiseen tai lomauttamiseen. Tieto siitä, että valikoituminen taloudellisella ja tuotannollisella perusteella irtisanottavaksi ei tapahdu virkamiehestä johtuvasta henkilökohtaisesta syystä, ei ole relevantti.

Neuvotteluesitykseen liitetyssä diasarjassa "Yt-neuvottelut Opetushallituksessa 7.5.2014" on todettu, että osa-aikaistamisten, lomauttamisten ym. mahdollisten toimenpiteiden kohdehenkilöt ja pituudet tarkentuvat neuvottelujen kuluessa. Osa-aikaistamisen tai lomauttamisen kohteeksi mahdollisesti joutuvien henkilöiden osalta ei ole ilmoitettu minkäänlaista valikoitumisperustetta.

Irtisanomisjärjestyksestä on todettu, että se on lainsäädännön mukainen (perusteet eivät saa olla syrjiviä tai tasa-arvolain vastaisia) ja että luottamushenkilöillä ja perhevapaalla olevilla on irtisanomissuoja (virkamiesL ja VES:ssa). Kun valtion virkamieslaissa ei ole mitään säännöksiä irtisanomisjärjestyksestä, niin sen ilmoittaminen, että irtisanomisjärjestys on lainmukainen ei anna minkäänlaista tosiasiallista tietoa valikoitumisperusteesta. Opetushallituksen ilmoitus siitä, että irtisanomisjärjestyksen perusteet eivät saa olla syrjiviä tai tasa-arvolain vastaisia on itsestään selvyys, eikä se myöskään anna mitään tietoa valikoitumisperusteesta. Luottamushenkilöiden ja perhevapaalla olevien irtisanomissuoja on absoluuttinen, eikä sekään anna mitään tietoa irtisanomisen kohteeksi joutuvien virkamiesten valikoitumisperusteesta.

Viimeisessä yt-neuvottelussa 26.9.2014 neuvottelijoiden käytössä on ollut diasarja "Opetushallituksen yhteistoimintaneuvottelut 2014, yhteenveto ja toimenpiteet", jossa kerrotaan viimeisenä irtisanottavan viraston toiminnan kannalta tärkeimmät henkilöt ja että irtisanomisten kohdistuminen perustuu siihen, että yksilöiden tehtäviä järjestellään uudelleen, mikä johtaa joidenkin henkilöiden tehtävien lakkaamiseen.

Nämä valikointiperusteet on kuitenkin tuotu esille vasta yhteistoimintaneuvotteluiden päättyessä, joten henkilöstön edustajien vuorovaikutusmahdollisuudet eivät ole lain tarkoittamassa mielessä toteutuneet. Tästä syystä henkilöstöä edustaneet luottamusmiehet eivät ole voineet aidosti vaikuttaa vaihtoehtojen selvittämiseen. Tällaisia vaihtoehtoja olisivat voineet olla esimerkiksi poistuvien tehtävien selvittäminen, strategisesti keskeisempien toimintojen turvaaminen tai vapaaehtoinen irtisanoutuminen esim. eläkeiän saavuttamisen vuoksi.

Henkilöstön edustajina toimineet luottamusmiehet ovatkin todenneet viimeisessä yt- neuvottelussa 26.9.2014, ettei työnantaja ole neuvotteluiden aikana antanut tietoja niistä periaatteista, joiden mukaan toimenpiteiden kohteeksi joutuvat virkamiehet valitaan. Järjestöjen edustajat ovat ilmoittanet eriävän mielipiteensä irtisanomisista. Työnantajan edustajat ovat luvanneet toimittaa nämä tiedot yhteistoimintaneuvotteluiden päättymisen jälkeen vielä samana päivänä kello 17 mennessä, mutta tietoja ei ole toimitettu silloinkaan.

- - -

Suunnitelmia voidaan toki neuvottelujen kuluessa tarkentaa tai muuttaa, sillä yhteistoimintaneuvotteluihin kuuluu olennaisena osana juuri neuvottelujen aikana esille tulleiden vaihtoehtojen läpikäyminen. Sillä, että käytettävissä olevat tiedot on annettava jo neuvotteluesityksessä tai viimeistään ensimmäisessä neuvottelussa, on tarkoitus mahdollistaa henkilöstön edustajien aitoja vuorovaikutuksellinen osallistuminen vaihtoehtojen selvittämiseen.

Opetushallituksen laiminlyönti tietojen antamisessa on siten rajoittanut henkilöstön edustajien vuorovaikutusmahdollisuuksia, jota osoittaa järjestön edustajien jättämä eriävä mielipide irtisanomisiin liittyen yt-neuvotteluiden viimeisessä kokouksessa.

Opetushallitus on rikkonut yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetun lain 23 §:ssä säädetyn tiedonantovelvollisuutensa jättämällä antamatta tiedot niistä periaatteista, joiden mukaan toimenpiteiden kohteeksi joutuvat virkamiehet valitaan neuvotteluesityksen yhteydessä tai viimeistään ensimmäisellä neuvottelukerralla 27.5.2014. Vastaaja on velvoitettava maksamaan lain 43 §:n mukaista hyvitystä kantajalle.

Hyvityksen määrä

Opetushallitus on neuvotteluesityksessään ilmoittanut neuvotteluiden kohteen olevan koko Opetushallituksen henkilöstön ja työvoiman arvioiduksi vähentämistarpeeksi on irtisanottavien ja osa-aikaistettavien osalta ilmoitettu yhteensä enintään 60 henkilöä. Näin laajamittaiseksi suunniteltujen toimenpiteiden yhteydessä viranomaiselta on voitu edellyttää huolellista ja perusteellista valmistautumista lainmukaisiin yhteistoimintaneuvotteluihin ja kun tämä on laiminlyöty, niin se on otettava huomioon tuomittavan hyvityksen määrässä. Euroopan neuvoston joukkovähentämisdirektiivin (98/59/EY) 2 artiklan 3 kohdan mukaan työnantajan on hyvissä ajoin neuvottelujen kuluessa annettava työntekijöiden edustajille kaikki tarvittavat tiedot ja aina ilmoitettava heille kirjallisesti muun muassa ne suunnitellut perusteet, joilla vähennettävät työntekijät valitaan. Joukkovähentämisdirektiivi ei sen 5 artiklan mukaan kuitenkaan estä jäsenvaltioita säätämästä työntekijöille direktiivin säännöksiä edullisempia lakeja.

Yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetun lain 23 §:n 2 momentin mukaan henkilöstön edustajille annettavat tiedot on liitettävä neuvotteluesitykseen ja työnantajan neuvotteluesityksen jälkeen saamat tiedot voidaan antaa viimeistään yhteistoimintaneuvottelut käynnistävässä neuvottelussa.

Joukkovähentämisdirektiivin mukaan on siis riittävää, että työntekijöille annetaan siinä mainitut tiedot hyvissä ajoin neuvottelujen kuluessa.

Valtion virastoja ja laitoksia koskevassa yhteistoimintalaissa on sen sijaan asetettu työvoiman vähentämistoimenpiteitä harkitsevalle työnantajalle tietojen antamisajankohdan suhteen joukkovähentämisdirektiivejä tiukemmat velvollisuudet. Suomalainen lainsäätäjä on asettanut tietojen antamisajankohdalle suuremman painoarvon kuin joukkovähentämisdirektiivi, joten tämän velvoitteen laiminlyöntiä ei voida pitää sillä tavalla vähäisenä, että se oikeuttaisi hyvityksen tuomitsematta jättämiseen.

Hyvityksen määrää korottavana seikkana on myös otettava huomioon K:n virkasuhteen pitkä kesto, sillä kantajan virkasuhde oli alkanut 1.4.1986 ja hän oli toiminut virkasuhteensa aikana ylitarkastajana 19 vuotta, opetusneuvoksena 2 vuotta ja erityisasiantuntijana 8 vuotta.

Oikeana ja kohtuullisena hyvityksen määrä on siten pidettävä vaadittua 18.000 euroa.

VASTAUS

Vaatimukset

Opetushallitus on vastustanut kannetta perusteeltaan ja määrältään ja vaatinut, että se hylätään tai vaadittu hyvitys jätetään ainakin tuomitsematta. Määrän osalta Opetushallitus on hyväksynyt enintään 1.707 euroa.

Opetushallitus on vaatinut, että K velvoitetaan korvaamaan sille asiasta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut korkolain 4 § 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tuomion antamisesta.

Perusteet

Opetushallitus ei ole laiminlyönyt yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetun lain (1233/2013) 23 §:ssä säädettyä tiedonantovelvollisuutta.

Opetushallitus on neuvotteluesityksessä antanut kirjallisesti käytettävissään olevat riittävät tiedot niistä periaatteista, joiden mukaan toimenpiteiden kohteeksi joutuvat virkamiehet valitaan.

Opetushallituksen tiedossa on ollut laaja vähennystarve ja YT-neuvottelut ovat koskeneet Opetushallituksen koko henkilöstöä. Irtisanottavien ja osa-aikaistettavien määräksi on etukäteen arvioitu 60 henkilöä, ja lopulta 17 henkilön virka- tai työsuhde on jouduttu taloudellisella perusteella päättämään. Tietoja valikoitumisperiaatteista ei ole voitu etukäteen kovin tarkasti antaa silloin, kun neuvottelut ovat olleet laajat ja vähennystarve on ollut suuri.

Kohdentumisen määräytymistä on edeltänyt viraston eri yksiköiden tasolla tapahtunut tehtävien tarkastelu, ja yksiköiden edustajat ovat YT-neuvotteluissa tehneet tästä tarkastelusta selkoa neuvotteluosapuolille, jotka ovat jatkaneet työtä. Neuvotteluesityksen antamisen hetkellä on ollut epäselvää, millaisiksi virkamiesten tehtävät prosessin päätteeksi muodostuvat. Kohdentumista koskevien periaatteiden osalta tarkkojen tai pitkälle menevien tietojen antamista neuvotteluesityksessä ei edellytetä laissa, sen esitöissä eikä oikeuskirjallisuudessa. Kääntäen voi ajatella, että tarkkojen valikoitumisperiaatteiden antaminen etukäteen saattaisi johtaa väitteisiin epäaidosta neuvottelusta ja päätösten tekemisestä ennen neuvotteluvelvoitteen täyttämistä.

Opetushallitus on antanut käytettävissään olevat tiedot valikoitumisperiaatteista ensinnäkin viittaamalla neuvotteluesityksessä kolmeen normistoon; valtion virkamieslakiin (750/1994), yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annettuun lakiin (1233/2013) sekä valtiovarainministeriön 15.2.2012 tekemään päätökseen muutosten johtamisesta ja muutosturvasta valtionhallinnossa.

- - -

Viittaaminen yksilöityyn pykälään täyttää nyt kysymyksessä olevan tiedonantovelvoitteen, koska olennaisin toimenpiteiden kohteeksi valikoitumisen perusteista etukäteen tiedotettava periaate on se, että irtisanominen ei tule tapahtumaan syrjivällä perusteella. Kanteessa ei väitetä, että kantajan työsuhdetta koskisi jokin virkaehtosopimukseen perustuva irtisanomisjärjestystä koskeva määräys, ja kun tällaista määräystä ei ole, käytännössä ainoa tiedotettavissa oleva olennainen ennakkotieto ennen neuvottelujen antamista on se, että toimenpiteiden kohdentuminen ei tule tapahtumaan syrjivästi.

Toiseksi vastaaja on antanut käytettävissään olevat tiedot valikoitumisperiaatteista liittämällä neuvotteluesitykseen diasarjan YT-neuvottelut Opetushallituksessa 7.5.2014. Diasarja on sisältänyt riittävät tiedot niistä periaatteista, joiden mukaan toimenpiteiden kohteiksi joutuvat virkamiehet valitaan. Diasarjassa todetaan, että irtisanomisjärjestys on lainsäädännön mukainen (perusteet eivät saa olla syrjiviä tai tasa-arvolain vastaisia), ja että luottamushenkilöillä ja perhevapailla olevilla on valtion virkamieslaissa ja virkaehtosopimuksessa määritelty irtisanomissuoja.

Nimenomaisin viittauksin on ennakkotiedoksi annettu siten valtion virkamieslain, tasa-arvolain ja virkaehtosopimuksen valikoitumisperiaatteita koskevien määräysten sisältö. Osin periaatteet on myös verbalisoitu itse kirjalliseen muotoon.

- - -

Virkaehtosopimuksessa ei ole virkamiesten osalta irtisanomisjärjestystä koskevaa sopimusmääräystä, mutta työntekijöiden osalta on. Tästäkin asetelmasta Opetushallitus on kirjallisesti antanut tiedon neuvotteluesityksessä henkilöstölle. Neuvottelun virkamiesosapuolten kannalta relevanttia on ollut tietää, että heidän osaltaan irtisanomisjärjestystä koskevia määräyksiä ei ole.

Kuvatun kaltainen viittausmenettely lainsäädäntöön on laajasti käytössä valtion ja elinkeinoelämän yhteistoimintakäytännössä. Kanteessa esitetty tulkinta tiedonantovelvollisuudesta merkitsisi koko käytännön muuttamista.

Väite siitä, että työnantaja ei olisi edes ennen neuvottelujen päättymistä kertonut toimenpiteiden kohdentumisiin liittyvistä periaatteista, on virheellinen. Käytettävissä olevat ja riittävät tiedot on annettu ja tietoa on ollut koko ajan saatavilla. Opetushallituksen intranetissä on julkaistu neuvottelujen edistymistä koskevia tiedotteita.

Viimeisessä YT-neuvottelussa 26.9.2014 on ollut neuvottelijoiden käytössä Opetushallituksen yhteistoimintaneuvottelut 2014, yhteenveto ja toimenpiteet -diasarja, jossa kerrotaan, että viimeisenä irtisanotaan viraston toiminnan kannalta tärkeimmät henkilöt. Tämä on itsestäänselvyys, eikä sen kertomatta jättämisestä neuvotteluesityksessä tule tehdä ratkaistavan kysymyksen kannalta mitään johtopäätöksiä. Jokainen ymmärtää, että viranomaisen toiminnan jatkuminen täytyy turvata. Se seikka, ketkä ovat viranomaisen toiminnan kannalta tärkeimpiä henkilöitä, on osin määräytynyt YT-neuvotteluissa.

Yhteenveto ja toimenpiteet -diasarjassa kerrotaan myös, että Opetushallituksessa irtisanomisten kohdistuminen perustuu siihen, että yksiköiden tehtäviä järjestellään uudelleen, mikä johtaa joidenkin henkilöiden tehtävien lakkaamiseen. Tätäkin on pidettävänä tietona niistä periaatteista, joiden mukaan toimenpiteet tulevat kohdistumaan, ja se myös ilmentää YT-neuvottelujen kuluessa tehtyä tehtävätarkastelua, jolloin periaatteista ei ylipäätään ole tarkasti etukäteen kerrottavissa.

Kannanotto määrään

Toissijaisesti Opetushallitus katsoo, että väitettyä yhteistoimintavelvoitteen laiminlyöntiä on kaikki asiaan vaikuttavat seikat huomioon ottaen pidettävä vähäisenä, mistä syystä hyvitys tulee jättää tuomitsematta (7 luku 43 § 3 mom.), vaikka laiminlyönti katsottaisiin tapahtuneeksi.

Vaatimus on joka tapauksessa määrältään ylimitoitettu. Määrältään hyväksytään oikeaksi enintään 1.707 euroa.

Viranomainen ei ole laiminlyönyt huolellista ja perusteellista valmistautumista näihin laajamittaisiksi suunniteltuihin toimenpiteisiin. Laajamittaisiin toimenpiteisiin johtanutta prosessia ei ole moitittu aineellisilta osin.

K:n virkasuhteen kesto ei yksin ole peruste vaatia ylimitoitetusti hyvitystä.

Yhteistoimintavelvoitteen laiminlyönnin tyyppitapauksena voidaan pitää tilannetta, jossa päätös irtisanomisen kohdentumisesta on tosiasiasiassa tehty ennen neuvottelujen päättymistä, ja tällainen tilanne on ollut oikeuskäytännössä esillä usein. Jos YT-neuvotteluja ei käytännössä käydä lainkaan, tulee hyvityksen määrä valita asteikon yläpuolelta.

YT-hyvityksen määrän arvioinnissa keskeisimpänä kriteerinä on pidettävä yhteistoimintavelvoitteen laiminlyönnin vakavuutta. Nyt kanteessa ei ole edes väitetty, että vastaaja olisi laiminlyönyt yhteistoimintavelvoitteen olennaisinta materiaalista sisältöä. Kantajan valikoitumista irtisanottavaksi ei ole kanteessa moitittu. Itse neuvottelut on kanteesta päätellen kantajankin käsityksen mukaan viety läpi asianmukaisesti.

Kanteessa kuvattu väitetty loukkaus ei siten miltään osin vastaa kannevaatimuksen määrää suhteessa edellä mainittuun kriteeriin, mikä selviää tekemällä vertailulaskelmia oikeuskäytäntöön.

- - -

Lain mukainen maksimihyvitys on 34.140 € ja kannevaatimus on mitoitettu keskivälin yläpuolelle (vaatimus on n. 53 % maksimista). Tämä sellaisenaan osoittaa vaatimuksen ylimitoituksen.

Oikea luku on enintään 5 % maksimista eli 1.707 €, joka viimesijaisesti määrältään hyväksytään.

TODISTELU

- - -

KÄRÄJÄOIKEUDEN TUOMIO

Perustelut

Sovellettavat säädökset

Yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetun lain 1 §:n mukaan lailla edistetään viraston ja sen henkilöstön vuorovaikutuksellista yhteistoimintaa, joka perustuu henkilöstölle oikea- aikaisesti annettuihin riittäviin tietoihin viraston toiminnasta ja sitä koskevista suunnitelmista. Tavoitteena on yhteisymmärryksessä kehittää viraston toimintaa ja henkilöstön mahdollisuuksia vaikuttaa virastossa tehtäviin päätöksiin, jotka koskevat työtä, työoloja ja henkilöstön asemaa virastossa.

Lain 23 §:n 1 momentin 3 -kohdan mukaan harkitessaan vähintään kymmenen virkamiehen irtisanomista työnantajan on annettava asianomaisten virkamiesten edustajille kirjallisesti käytettävissään olevat tiedot muun muassa niistä periaatteista, joiden mukaan toimenpiteiden kohteiksi joutuvat virkamiehet valitaan. 2 momentin mukaan henkilöstön edustajille annettavat tiedot on liitettävä neuvotteluesitykseen. Työnantajan neuvotteluesityksen jälkeen saamat tiedot voidaan antaa viimeistään yhteistoimintaneuvottelut käynnistävässä neuvottelussa.

Lain 43 §:n mukaan työnantaja, joka on irtisanonut virkamiehen jättäen tahallisesti tai huolimattomuudesta noudattamatta, mitä 21-27 §:ssä säädetään, on määrättävä maksamaan irtisanotulle virkamiehelle enintään 34.140 euron suuruinen hyvitys (1 momentti). Hyvityksen suuruutta määrättäessä on otettava huomioon yhteistoimintavelvoitteen laiminlyönnin vakavuus ja työnantajan olot yleensä sekä virkamieheen kohdistetun toimenpiteen luonne ja hänen virkasuhteensa kesto (2 momentti). Jos laiminlyöntiä voidaan kaikki asiaan vaikuttavat seikat huomioon ottaen pitää vähäisenä, voidaan hyvitys jättää tuomitsematta (3 momentti).

Arvioinnin lähtökohtia

Työnantajan velvollisuus antaa tietoja yhteistoimintaneuvotteluissa käsiteltävistä asioista on merkittävä osa työnantajan ja henkilöstön vuorovaikutukseen perustuvaa neuvotteluprosessia. Neuvottelut voivat edistyä asianmukaisesti vain silloin, kun työntekijöillä on riittävät tiedot työnantajan suunnittelemista toimenpiteistä.

Työnantajan on annettava tiedot niistä periaatteista, joiden mukaan irtisanomisen kohteeksi joutuvat työntekijät määräytyvät. Selvityksen sisältöön vaikuttaa se, onko työnantaja velvollinen noudattamaan työ-, tai virkaehtosopimusta, jossa on sovittu työvoiman vähentämisjärjestyksestä. Jos irtisanomisjärjestyksestä on sovittu, selvityksessä on riittävää todeta tämä seikka. Jos irtisanomisjärjestyksestä ei ole sovittu, työnantajan tulee antaa tiedot niistä periaatteista, mille annetaan painoa valintaa tehtäessä. Jos työnantajan suunnittelemat järjestelyt kohdistuvat vain joihinkin yksittäisiin tehtäviin, on esitettävä selvitys niistä periaatteista, joiden nojalla järjestelyjen kohteeksi joutuvat tehtävät valikoituvat työnantajan suunnitelman mukaan. Neuvotteluihin ryhdyttäessä ei kuitenkaan tarvitse olla täsmällistä suunnitelmaa siitä, mihin tehtäviin vähennykset tulevat kohdistumaan. (Äimälä, Markus - Kärkkäinen, Mika: Yhteistoimintalaki 2015, s. 235-237)

Tämän tapauksen arviointia

Onko Opetushallitus laiminlyönyt tiedonantovelvollisuutensa?

- - -

Käräjäoikeus toteaa, että yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetun lain mukaan tiedot periaatteista, joiden mukaan toimenpiteiden kohteeksi joutuvat virkamiehet valitaan, on liitettävä jo neuvotteluesitykseen. Neuvotteluesityksessä on tässä tapauksessa viitattu pelkästään eräisiin normeihin ja tuotu hyvin yleisellä tasolla esille osaamisen säilymisen ja kehittymisen turvaaminen virastossa. Normeihin viittaaminen ei ole antanut henkilöstön edustajille käytännössä mitään informaatiota siitä, miten irtisanomisten kohteeksi joutuvat henkilöt valitaan. Selvää on muutenkin ollut se, että irtisanottavia ei ole voinut valita esimerkiksi syrjivillä tai muilla lainvastaisilla perusteilla.

Henkilöstön edustajat eivät ole annettujen tietojen perusteella voineet päätellä, mille seikoille tullaan antamaan painoa irtisanottavia valittaessa tai millä perusteella järjestelyjen kohteeksi joutuvat tehtävät valikoituvat työnantajan suunnitelmien mukaan. Pelkästään se seikka, että työnantajan tarkoituksena on ollut, että yhteistoimintaneuvotteluissa tarkasteltaisiin yhdessä henkilöstön edustajien kanssa avoimesti työntekijöiden tehtävänkuvia, ei ole ollut hyväksyttävä peruste jättää kokonaan kertomatta niitä seikkoja, joille työnantajan sen hetkisen käsityksen mukaan tulisi antaa merkitystä tehtäessä valintaa irtisanottavista. Vaikka henkilöstön kannalta on tärkeää, että yhteistoimintaneuvotteluissa etsitään yhdessä johdon kanssa ratkaisuja, täytyy henkilöstöllä olla käsitys siitä, mikä on työnantajan lähtökohta neuvotteluihin, vaikka suunnitelmat muuttuisivatkin tai täsmentyisivät neuvotteluprosessin aikana. Kysymys on ollut tässä tapauksessa henkilöstön kannalta hyvin merkittävästä asiasta.

Käräjäoikeus katsoo, että Opetushallitus on näin menettelemällä laiminlyönyt valtion virastoissa ja laitoksissa annetun lain 23 §:ssä säädetyn tiedonantovelvollisuutensa.

Hyvityksen määrä

Hyvitysvastuu ei ole riippuvainen siitä, onko irtisanomiseen ollut lain mukaiset perusteet. Työnantaja on velvollinen maksamaan hyvitystä silloinkin, kun voidaan näyttää, ettei neuvotteluvelvoitteen asianmukainen täyttäminen olisi johtanut muuhun tulokseen.

Hyvitysseuraamuksen tavoitteena on korvata sitä henkistä loukkausta, jota henkilöön kohdistuneen loukkauksen voidaan olettaa aiheuttaneen. Hyvityksen tuomitseminen ei edellytä, että työntekijälle olisi aiheutunut ansionmenetystä tai muuta vahinkoa. Hyvityksen tuomitseminen edellyttää, että laiminlyönti on tapahtunut tahallisesti tai huolimattomuudesta. Moitittavuuskynnystä ei ole asetettu korkealle.

Käräjäoikeus katsoo, että Opetushallitus on menetellyt asiassa huolimattomasti. Käräjäoikeudella ei ole sinänsä syytä epäillä, että kysymys olisi ollut työntekijöiden oikeuksien tahallisesta loukkaamisesta. Opetushallituksen olisi kuitenkin pitänyt ymmärtää, etteivät annetut tiedot irtisanottavien valintaperusteista ole olleet riittävän informatiivisia.

Kysymys ei ole ollut mistään erityisen vakavasta menettelyrikkomuksesta. Neuvotteluvelvoitetta ei ole pyritty laiminlyömään, eikä työnantaja ole ennen yhteistoimintamenettelyn aloittamista tehnyt ratkaisuja. Työnantaja on päinvastoin halunnut lähteä avoimesti etsimään ratkaisuja yhdessä henkilöstön edustajien kanssa.

Opetushallituksen laiminlyöntiä ei toisaalta voida pitää niin vähäisenä, että hyvitys voitaisiin jättää kokonaan tuomitsematta. Kysymys on ollut K:n kannalta hyvin merkittävästä asiasta eli työsuhteen päättämisestä. Asian merkittävyyttä hänen kannaltaan on osaltaan lisännyt myös se, että K on ollut pitkään Opetushallituksen palveluksessa.

Kaikki edellä kerrotut seikat huomioon ottaen käräjäoikeus pitää kohtuullisena hyvityksen määränä 8.500 euroa, joka on noin 1/4 lain mukaisesta enimmäismäärästä.

Oikeudenkäyntikulut

- - -

Tuomiolauselma

Opetushallitus velvoitetaan suorittamaan K:lle
1. yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetun lain 43 §:n mukaisena hyvityksenä 8.500 euroa korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen 5.4.2017 lukien, sekä
2. asiasta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut 9.260,60 euroa korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen kuukauden kuluttua siitä, kun käräjäoikeuden tuomio asiassa on annettu.

Asian on ratkaissut käräjätuomari Pekka Päivänsalo.

- - -

Valitus

Suomen valtio on vaatinut, että kanne hylätään. Toissijaisesti valtio on vaatinut, että hyvitys jätetään tuomitsematta. Viimesijaisesti valtio on vaatinut, että hyvityksen määrä alennetaan 1.707 euroksi. Lisäksi valtio on vaatinut, että K velvoitetaan korvaamaan valtion oikeudenkäyntikulut asiassa korkoineen.

Yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetun lain 23 §:n mukaista tiedonantovelvollisuutta ei ollut laiminlyöty. Neuvotteluesitykseen oli liitetty sen antamisen hetkellä kaikki käytettävissä olevat tiedot niistä periaatteista, joiden mukaan toimenpiteiden kohteiksi joutuvat virkamiehet valittiin. Koska tarve työvoiman vähentämiselle oli tullut ulkopuolelta ja neuvotteluesityksen antamisen hetkellä oli ollut epäselvää millaisiksi virkamiesten tehtävät neuvottelujen päätteeksi muodostuvat, työnantajalla ei ollut ollut käytettävissä enempää tietoja kuin mitä se oli jo antanut. Yhteistoimintamenettelyn aikana ratkaisuja oli lähdetty etsimään avoimesti ja yhdessä henkilöstön edustajien kanssa ja tietoa oli tarjottu neuvotteluiden edistymisestä ja irtisanomisten kohdistamisesta kaikin mahdollisin tavoin.

Mikäli tiedonantovelvollisuutta katsottaisiin rikotun, laiminlyöntiä oli pidettävä vähäisenä ja hyvitys tuli jättää tuomitsematta. Joka tapauksessa hyvityksen oikea määrä oli enintään viisi prosenttia hyvityksen enimmäismäärästä, eli 1.707 euroa.

Vastaus

K on vaatinut, että valitus hylätään. Lisäksi K on vaatinut, että valtio velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa hovioikeudessa korkoineen.

Opetushallituksen 20.5.2014 päivättyyn neuvotteluesitykseen ei ollut sisältynyt tietoja niistä periaatteista, joiden mukaan toimenpiteiden kohteiksi joutuvat virkamiehet valitaan, eikä näitä tietoja ollut annettu myöskään ensimmäisessä yhteistoimintaneuvottelussa 27.5.2014. Pelkkä viittaus valtion virkamieslakiin ja valtion virastoissa ja laitoksissa noudatettavaan yhteistoimintalakiin ei ollut riittävä tieto niistä periaatteista, joiden mukaan toimenpiteiden kohteeksi joutuvat virkamiehet valittiin. Myöskään valtiovarainministeriön päätös muutosten johtamisesta ja muutosturvasta valtionhallinnossa ei sisältänyt mitään työvoiman vähentämisen kohteeksi joutuvien virkamiesten valikoitumisesta. Vasta viimeisessä yhteistoimintaneuvottelussa 26.9.2014 esitetyistä valikointiperusteista ei voitu käydä yhteistoimintamenettelyssä tarkoitettua vuoropuhelua eivätkä ne siten täyttäneet lain mukaista tiedonantovelvollisuutta. Tämän vuoksi henkilöstön edustajat olivat myös jättäneet asiasta eriävän mielipiteen yhteistoimintaneuvotteluiden viimeisessä kokouksessa. Tiedonantovelvollisuuden laiminlyöntiä ei voitu pitää sillä tavalla vähäisenä, että se oikeuttaisi hyvityksen tuomitsematta jättämiseen. Hyvityksen määrää korottavana seikkana oli otettava huomioon K:n pitkä virkasuhde, joka oli alkanut 1.4.1986. Oikeana ja kohtuullisena hyvityksen määränä oli pidettävä käräjäoikeuden tuomitsemaa 8.500 euroa.

Todistelu

- - -

Hovioikeuden ratkaisu

Kysymyksenasettelu

Hovioikeudessa on kysymys siitä, onko Opetushallitus täyttänyt yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetun lain 23 §:n mukaisen tiedonantovelvollisuuden vuoden 2014 toukokuun ja syyskuun välisenä aikana käydyissä yhteistoimintaneuvottelussa. Mikäli yhteistoimintalakia katsotaan rikotun, asiassa tulee ratkaistavaksi K:n oikeus lain 43 §:n mukaiseen hyvitykseen sekä mahdollisen hyvityksen määrä.

Näyttö

Opetushallituksen henkilöstöyksikön päällikkö X on kertonut hovioikeudessa, että yhteistoimintaneuvottelut oli jouduttu aloittamaan toukokuussa 2014 valtionhallinnon pitkäaikaisten tuottavuusongelmien vuoksi, kun muut toimenpiteet eivät olleet enää riittäneet. Siirtyvien määrärahojen oli ennakoitu loppuvan, minkä vuoksi säästötarpeeksi oli arvioitu 3,6 miljoonaa. Neuvottelujen kohteena oli ollut koko Opetushallituksen henkilöstö ja vähennystarpeeksi oli neuvotteluiden alussa arvioitu yhteensä enintään 60 henkilöä. Yhteistoimintaneuvotteluiden kanssa samanaikaisesti oli kuitenkin jatkettu poliittista vaikuttamista lisärahoituksen saamiseksi ja vähennystarpeen rajaamiseksi. Yhteistoimintaneuvotteluiden kuluessa tilanne oli elänyt koko ajan, minkä johdosta henkilöstöhallinnossa oli koettu, että parempaa tietoa henkilöstön edustajille ei ollut ollut mahdollista antaa siitä, mihin tehtäviin vähennystoimenpiteet kohdistetaan. Neuvotteluissa oli myös kuultu toimintayksiköiden johtoa, ja siten pyritty selvittämään sitä, mihin vähennystoimenpiteet tulisi kohdistaa. Henkilöstön edustajille oli kuitenkin kerrottu, että joka tapauksessa osaaminen ja toiminnan jatkuminen oli turvattava mahdollisista vähennystoimenpiteistä huolimatta. Tilanne oli ollut henkilöstön edustajien tiedossa ja yhteistoimintaneuvottelut oli käyty hyvässä ja rakentavassa yhteishengessä. Kuitenkin viimeisessä kokouksessa henkilöstön edustajat olivat moittineet, ettei tietoa niistä periaatteista, joiden mukaan toimenpiteiden kohteeksi joutuvat virkamiehet valitaan, ollut annettu. Neuvotteluiden puheenjohtajana toiminut Opetushallituksen pääjohtaja oli luvannut henkilöstön edustajille, että puuttuvat tiedot toimitetaan vielä samana iltana. Tämän jälkeen kuitenkin muut työnantajan edustajat, jotka olivat olleet asian valmistelussa enemmän mukana, olivat todenneet pöytäkirjaan kirjatulla tavalla, että tiedot oli esitetty asianmukaisesti. Tämän vuoksi lisätietoja ei ollut enää viimeisen kokouksen jälkeen henkilöstön edustajille toimitettu. Eriävä mielipide oli kuitenkin jäänyt pöytäkirjaan. Lopulta vähennystoimenpiteet kohdistuivat yhteensä 17 henkilöön ja viimekätinen vastuu irtisanottavien valinnasta oli jäänyt toimintayksiköiden johdolle.

Todistaja, opetusneuvos Y on kertonut osallistuneensa yhteistoimintaneuvotteluihin JUKO:n luottamusmiehenä. Yhteistoimintaneuvottelut oli käyty pääasiassa hyvässä yhteishengessä ja samanaikaisesti oli pyritty rajaamaan vähennystoimenpiteiden tarvetta poliittisella vaikuttamisella. Valintaperusteista oli yritetty keskustella neuvotteluiden aikana, mutta työnantaja ei ollut antanut enempää tietoa, kuin mitä neuvotteluesitykseen ja pöytäkirjoihin oli kirjattu. Neuvotteluissa kuultiin myös toimintayksiköiden johtoa, mutta he eivät olleet pystyneet yksilöimään, mitä muutoksia edessä oli, eikä tarkentamaan tietoa esimerkiksi siitä, mitkä ammattiryhmät tai tehtävät olivat työnantajan kannalta tärkeimmät. Keskustelu oli pysynyt tältä osin hyvin yleisellä tasolla, minkä johdosta henkilöstön edustajat olivat viimeisessä kokouksessa jättäneet eriävän mielipiteen. Yhteistoimintaneuvotteluissa toimineen puheenjohtajan viimeisessä kokouksessa antamaa lupausta lisätiedoista ei ollut koskaan toteutettu. Tiedot irtisanottavista henkilöistä oli ilmoitettu jo neuvottelujen päättymisen jälkeisellä viikolla.

Näytön arviointi ja johtopäätökset

Tiedonantovelvollisuus

Yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetun lain 23 §:n 1 momentin mukaan harkitessaan vähintään kymmenen virkamiehen irtisanomista, lomauttamista yli 90 päiväksi tai osa-aikaistamista työnantajan on annettava asianomaisten virkamiesten edustajille kirjallisesti käytettävissään olevat tiedot, joita ovat muun muassa momentin 3-kohdan mukaiset tiedot periaatteista, joiden mukaan toimenpiteiden kohteiksi joutuvat virkamiehet valitaan. Saman pykälän 2 momentin mukaan henkilöstön edustajille annettavat tiedot on liitettävä neuvotteluesitykseen. Työnantajan neuvotteluesityksen jälkeen saamat tiedot voidaan antaa viimeistään yhteistoimintaneuvottelut käynnistävässä neuvottelussa.

Hovioikeus toteaa, että tiedonantovelvollisuuden sisällöllistä riittävyyttä ja oikea-aikaisuutta on tarkasteltava tapauskohtaisesti vuorovaikutuksellisuuden toteutumisen näkökulmasta. Lain yleisenä tavoitteena on 1 §:n mukaisesti viraston ja sen henkilöstön vuorovaikutuksellisen yhteistoiminnan edistäminen, joka perustuu henkilöstölle oikea-aikaisesti annettuihin riittäviin tietoihin. Lisäksi lain 11 §:n mukaan asioiden käsittely yhteistoiminnassa tulee aloittaa asian sellaisessa suunnittelu- ja valmisteluvaiheessa, jossa yhteistoiminnan tarkoituksena oleva vuorovaikutus sekä vaihtoehtoihin ja asiaan vaikuttaminen voi myös käytännössä toteutua. Työnantajan tulee antaa henkilöstön edustajille tai yksittäistä virkamiestä koskevassa asiassa asianomaiselle virkamiehelle riittävän aikaisessa vaiheessa asiaan perehtymistä ja sen käsittelyä varten tarpeelliset tiedot ja selvitykset.

Lain esitöiden (HE 152/2013, s. 25) mukaan tärkeänä on pidetty sitä, että neuvottelut käynnistetään mahdollisimman varhaisessa vaiheessa eikä niiden aloittamista pitkitetä asiaan vaikuttavien kaikkien tietojen hankkimisen vuoksi.

Hovioikeus toteaa, että työnantajalle asetetulla, tietojen antamista koskevalla velvoitteella yhteistoimintaneuvottelujen alkuvaiheessa on edellä mainitun mukaisesti lain hengen ja tavoitteen kannalta keskeinen merkitys. Käräjäoikeuden tavoin hovioikeus katsoo, että yhteistoiminnan vuorovaikutuksellisuuden toteutumiseksi henkilöstön edustajilla tulee olla neuvotteluiden alkaessa käsitys siitä, mille seikoille työnantaja tulee antamaan painoarvoa valitessaan mahdollisten vähentämistoimenpiteiden kohteiksi joutuvat virkamiehet. Siitä huolimatta, että tällaisen selvityksen ei voida edellyttää olevan vielä kovin yksityiskohtainen neuvottelujen alkuvaiheessa, yksinomaan neuvotteluesityksessä tehtyä viittausta soveltuviin normeihin, tai mainintaa siitä, että irtisanomisjärjestys on lainsäädännön mukainen, ei kuitenkaan voida pitää riittävänä. Tätä on pidettävä tärkeänä nyt kyseessä olevassa tilanteessa erityisesti sen vuoksi, että sovellettavaan virkaehtosopimukseen ei ole sisältynyt irtisanomisjärjestystä koskevaa sopimusmääräystä, eikä asiasta ole myöskään muodostunut vakiintunutta käytäntöä.

Vaikka asiassa esitettyjen kirjallisten todisteiden sekä X:n ja Y:n kertoman perusteella on tullut selvitetyksi, että yhteistoimintaneuvottelujen kuluessa oli yhteistyössä pyritty kartoittamaan vähennystoimenpiteiden kohteeksi valikoituvia tehtäviä, ja siten myös toimenpiteiden kohteeksi joutuvien valikoitumisperiaatteet olivat jossain määrin tarkentuneet neuvottelujen kuluessa, ei tietojen antamisen oikea-aikaisuuden ja riittävyyden voida nyt käsillä olevassa tilanteessa katsoa toteutuneen lainsäätäjän tarkoituksen mukaisella tavalla. Hovioikeus katsoo lisäksi, ettei tiedonantovelvollisuuden sisällölle voida asettaa vähäisempiä vaatimuksia riippuen siitä, mistä syystä vähentämistoimenpiteisiin on jouduttu ryhtymään. Kaikkia työnantajia tulee koskea samat vaatimukset. Myöskään se, että yhteistoimintaneuvottelujen päättyessä oli annettu jonkin verran lisätietoja niistä periaatteista, joiden mukaan vähennystoimenpiteiden kohteeksi joutuvat virkamiehet valitaan, ei poista neuvottelujen alkuvaiheessa tapahtunutta tiedonantovelvollisuuden laiminlyöntiä. Hovioikeus katsoo siten, että syytä käräjäoikeuden tuomion muuttamiseen ei ole.

Hyvitys

Tiedonantovelvollisuuden laiminlyöntiä ei asiaa kokonaisuutena arvioiden voida pitää yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetun lain 43 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla niin vähäisenä, että hyvitys voitaisiin jättää kokonaan tuomitsematta. Hyvityksen suuruuteen vaikuttavien seikkojen osalta hovioikeus hyväksyy käräjäoikeuden perustelut. Hovioikeus katsoo siten, että syytä käräjäoikeuden tuomion muuttamiseen tältäkään osin ei ole.

Oikeudenkäyntikulut

- - - -

Tuomiolauselma

Käräjäoikeuden tuomion lopputulosta ei muuteta.

Suomen valtio velvoitetaan korvaamaan K:n oikeudenkäyntikulut hovioikeudessa 5.908,60 eurolla korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen kuukauden kuluttua hovioikeuden tuomion antamispäivästä.

Asian ovat ratkaisseet:
Hovioikeudenlaamanni Risto Jalanko
Hovioikeudenneuvos Ari Kyllönen
Hovioikeudenneuvos Virva Nyman

Valmistelija:
Hovioikeuden esittelijä Laura Laukkanen

Ratkaisu on yksimielinen.

Lähetetty KKO:een 20.11.2018.